Tribune – Burkina Faso : Voici pourquoi les PPP seront un échec !

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Ousmane Djiguemdé apporte son analyse sur les projets de Partenariat public-privé.

J’avais promis à mes lecteurs de revenir sur les Partenariats-Public-Privé (PPP) lorsque la passion serait retombée pour parler juste de ce qui est important. Je tiens ici ma promesse !

Les PPP ne se réduisent pas seulement à de simples questions de contrats comme le gouvernement a tenté de le faire croire en focalisant tout le débat sur la question autour des « gré à gré » qui cachent plutôt d’autres intentions qu’une réelle volonté d’apporter le développement là où il faut. Ils constituent simplement un moyen de mise en œuvre des politiques publiques pour résoudre des problèmes publics. Mais, pour que ce moyen soit efficace, il faut qu’il s’appuie sur un processus pertinent et efficace en amont.

Or pour avoir ce processus pertinent et efficace, à même de permettre de bien identifier les problèmes publics, de les prioriser convenablement et de formuler les politiques publiques adéquates pour les résoudre, de bien les planifier avec les ressources nécessaires, il faut disposer d’un bon circuit de management public pour prendre en charge tout cela.

Il exige que l’Administration publique se mette à niveau des principes de gestion privée, pour garantir la sécurité et la rentabilité des investissements privés, avant de venir discuter « d’égal à égal » avec les acteurs du privé. Malheureusement, cette procédure n’a pas été conduite à son terme. Pire, cette insuffisance a été consacrée par la loi 2015-081 portant le statut général de la fonction publique et est en train d’être validée par la nouvelle constitution en écriture, celle de la 5ème République !

Ce n’est pas à moi de dire que le Burkina Faso ne le dispose pas, puisque le blocage de l’administration dénoncé par les acteurs du secteur privé l’illustre déjà à ma place. Ce que moi je peux faire, c’est de dire pourquoi ce blocage est là. Pourquoi les PPP seront donc un échec, que ce soit sous le régime des RSS, de Zéphirin Diabré ou d’autres politiciens non encore révélés au public.

Une entrée ratée dans le managérialisme politique et administratif aux conséquences dramatiques

Les PPP constituent une philosophie de gestion publique adossée sur un long processus que nous avons entamé en 1998, avec la Réforme globale de l’Administration publique (RGAP), et que le contexte sociopolitique de l’époque qui a affaibli l’État au moment d’engager certaines réformes majeures, a fait échouer.

En effet, si la naissance du Collectif des organisations démocratiques de masse et de partis politiques (CODMPP) a pu apporter des retombées positives pour le pays, la force qu’elle a procurée aux mouvements syndicaux et aux luttes syndicales n’a pas toujours été à l’avantage de la gestion de l’action administrative et de la sauvegarde de l’intérêt général dans le cadre de cette gestion. Même s’il reste encore des enquêtes à effectuer pour situer clairement l’étendue des dégâts à ce niveau et situer les responsabilités, il faut reconnaître que le retour à la fonctionnarisation introduite par la loi 081 de novembre 2015 est un recul assez notable et un exemple d’actions défavorables de la lutte du collectif qu’il convient d’examiner sérieusement, sans passion et avec le recul nécessaire, pour comprendre la situation actuelle de l’administration publique burkinabè qui a ainsi raté son entrée dans le managérialisme politique et administratif amorcé en 1998 sous la RGAP.

Le managérialisme, selon Chanlat (Moachon, 2015 : 32), est « un système d’interprétation du monde à partir des catégories de la gestion (…) qui cherchent à rationnaliser toutes les sphères de la vie sociale ». Dans une telle option de gestion publique, dans laquelle seules deux catégories d’acteurs sont reconnues, c’est-à-dire les gestionnaires publics, en lieu et place de décideurs, et les agents publics, en lieu et place de fonctionnaires, l’État burkinabè avait conscience de placer la modernisation de l’administration publique, actée avec la RGAP en 1998, dans une dynamique influençable par les progrès techniques et technologiques, grâce à la flexibilité de son contenu et de sa forme. Une vision assez audacieuse et progressiste qui n’a cependant pas été suffisamment expliqué aux partenaires sociaux et qui a subi les revers du contexte sociopolitique de l’époque. Aujourd’hui, l’État en paie le prix fort par la transformation de l’administration publique en une administration hybride, c’est-à-dire ni bureaucratique, ni managériale, mais cependant budgétivore, inefficace, gangrenée par les maux d’une administration simplement bureaucratique que les acteurs eux-mêmes et les citoyens dénoncent à longueur de journée à travers les émissions d’antennes directes des média et sur les réseaux sociaux.

L’une des tares générées par cette entrée ratée dans le managérialisme est la gestion à vau-l’eau des intérêts exclusifs des syndicats, comme on le constate aujourd’hui. Le cas des magistrats est une illustration assez flagrante dans la mesure où c’est bien cette situation, n’en déplaise au président Roch Marc Christian Kaboré et aux autres RSS, qui a plongé le pays dans la surenchère des privilèges corporatistes et la succession de grèves et revendications parfois incomprises par les populations. Cette insuffisance est même accompagnée et accentuée par un pillage légalisé et systématique des ressources publiques par les privilégiés que sont les élites politiques et administratives.

Ainsi, à la fin des années de lutte et après la mise en berne des actions du collectif, l’affaiblissement de l’autorité de l’État, d’abord en 2008, à la faveur des émeutes de la faim ou « vie chère », puis en 2011, avec la révolte des forces de défense et de sécurité (FDS), ces élites ont pu faire prendre en charge leurs appétits financiers à travers des actes légaux sous la forme d’acquis sociaux difficiles à remettre en cause, si ce n’est par le truchement d’une assemblée souveraine de tous les citoyens regroupés dans un cadre solennel de refondation du vivre-ensemble. Il s’agit entre autres :

  • Décret n°2012-720/PRES/PM/MEF du 11 septembre 2012, portant réglementation des rétributions des prestations spécifiques des agents des administrations publiques au Burkina Faso ;
  • Décret n°2012-734/PRES/PM/MEF du 21 septembre 2012 portant indemnité de mission applicable aux agents des établissements publics de l’État
  • Décret n°2012-735/PRES/PM/MEF portant indemnité de mission à l’intérieur du pays applicable aux agents publics de l’État ;

Ainsi que par le biais de conventions et accords qui ne reflètent pas toujours la prise en compte et la sauvegarde de l’intérêt général de tout le peuple burkinabè :

  • Grilles salariales et indemnitaires,
  • Avantages divers octroyés sans garantie de contribution proportionnelle à la mise en œuvre de l’action administrative et des politiques publiques.

Ces textes ont légalisé des pratiques déjà existantes de délocalisation des activités administratives et de transformation de la quasi-totalité des activités de pilotage et de formation en activités rémunérées, qui sont régulièrement dénoncées par les partenaires techniques et financiers (PTF)[1] et contre lesquelles les autorités et l’État sont devenus impuissants. Ce pillage se traduit en délocalisations excessives des activités administratives, de pratiques accrues du double emploi des ressources publiques et d’usage immodéré du don d’ubiquité qui font passer certains agents publics en « super-activistes » administratifs présents à toutes les activités administratives et capables de capitaliser plus de jour/personne de travail au cours d’une année civile que de jours disponibles dans l’année elle-même. Tout récemment s’est ajoutée à cette situation la course aux privilèges engagée par les syndicats des magistrats dès l’accession au pouvoir du président Roch Marc Christian Kaboré en janvier 2016.

Au total, le malaise est aussi à rechercher dans le pillage systématique des ressources publiques savamment organisé par les élites politiques et administratives, dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques, de la conduite de l’action administrative qui ne laisse plus de place aux investissements publics créateurs de richesses. Malheureusement, contre ce système bien en place, protégé par la désormais toute-puissance des organisations syndicales, catalysé par l’émergence du pouvoir créé par la technicité d’agents publics devenus indispensables du fait de la technologie, comme le sont les informaticiens de l’administration publique dans un monde numérisé, et du climat social rendu délétère par l’absence d’autorité de l’État, l’État burkinabè est quasiment incapable de s’affirmer et de gérer efficacement la question.

Il lui faut nécessairement passer par un forum où toutes les responsabilités seront identifiées et les fautifs clairement débusqués et invité à s’amender publiquement pour le bien de tout le peuple et pour l’affirmation de la primauté de l’intérêt général. C’est une voie réelle pour éviter que la question ne soit que juste un arrangement entre politiciens !

Les conséquences de ce raté de l’entrée de notre administration publique dans l’ère du managérialisme sont la poursuite des pratiques de mauvaises distributions des politiques publiques. Le malaise du Burkina Faso, comme les marches des ressortissants du Sud-ouest ou de l’Est du pays nous l’enseignent, se trouvent certainement dans la mauvaise distribution des investissements et des interventions publiques, qui a contribué à fabriquer deux catégories de citoyenneté burkinabè. C’est juste un tueur silencieux des peuples plus morbide que les violences en politique. Loin d’être anodine, l’entrée ratée du Burkina Faso dans la modernité, et plus spécifiquement dans l’ère du managérialisme administratif et politique en 1998 se ressent aujourd’hui avec acuité et prégnance au moment de mettre en œuvre la stratégie des Partenariats Public – Privés (PPP).

En effet, pour avoir échoué à procéder à la transformation qualitative de notre administration, en passant d’une administration simplement bureaucratique à une administration de type véritablement managérial, à travers la mise en œuvre des dispositions de la RGAP qui le favorisaient, et surtout, avec le retour à une administration fonctionnarisée, appellation encensée de l’administration bureaucratique avec la loi 081, nous nous retrouvons avec une administration, hybride, budgétivore, faite de blocages et surtout inadaptée pour prendre en charge toute politique de PPP. Dans un tel système, au lieu de fabriquer des managers publics capables d’encadrer la production collégiale des décisions publiques, l’on a continué à fabriquer des décideurs politiques et administratifs qui produisent les décisions publiques en vase clos.

Au lieu de fabriquer des agents publics, acteurs de développement, on a fabriqué des fonctionnaires orgueilleux et vaniteux, animateurs d’une administration fermée et inaccessible, qui refuse de rendre compte sincèrement de la conduite de l’action administrative et qui entrave le développement. Au lieu de fabriquer des gestionnaires publics, on a fabriqué des décideurs égoïstes et imbus de leur autorité qu’ils utilisent parfois à des fins d’intérêts personnels.

Au lieu de fabriquer une administration publique citoyenne, on a fabriqué une fonction publique bureaucratique décriée. Au lieu de fabriquer de l’action publique, on a fabriqué de l’initiative publique qui n’engage pas les citoyens où l’administration organise et fait le jeu avec les citoyens comme spectateurs. Au lieu de développer de façon équitable, on a privilégié le développement des privilèges qui ont maintenu d’autres citoyens loin du développement, par la mauvaise distribution spatio-temporelle, c’est-à-dire dans l’espace et dans le temps, des investissements et interventions publics.

Dans ces conditions et surtout avec le format actuel de l’administration publique, les PPP, même bien pensés et bien formulés, n’ont pas d’avenir, a fortiori lorsqu’elle doit exclusivement ressembler à une entente où c’est généralement celui qui apporte les ressources qui reste le plus fort et dicte sa loi.

Mais jusque-là, il ne s’est pas trouvé des personnalités suffisamment avisées ou suffisamment courageuses pour mettre le doigt sur ce qui fait mal dans le vivre-ensemble burkinabè, comme ce pillage éhonté des ressources publiques.

Ousmane DJIGUEMDE

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[1] Djiguemdé (Ousmane), 2017, « Le renforcement des capacités des agents publics au Burkina Faso : entre légitimité et biais des performances publiques, comment rester crédible ? », Les Cahiers de l’IREA, en cours d’édition à Harmattan

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